ผลกระทบทางเศรษฐกิจและปัญหาหนี้สินมหาศาลจากรถไฟลาว-จีน

รถไฟลาว-จีนเปิดให้บริการในเดือนธันวาคม 2021 โครงการนี้เป็นโครงการหลักของกลยุทธ์ชาติ เป้าหมายคือเปลี่ยนลาวจาก “ประเทศที่ไม่มีทางออกทะเล” เป็น “ประเทศที่เชื่อมโยงภาคพื้นดิน” รถไฟสายนี้เป็นโครงการเรือธงของแผน “หนึ่งแถบหนึ่งเส้นทาง” ของจีน หลังจากผ่านไป 3 ปี โครงการสร้างผลลัพธ์ที่โดดเด่นทั้งด้านการค้าและการท่องเที่ยว แต่เบื้องหลังความสำเร็จ ประเทศลาวกำลังเผชิญปัญหาหนี้สินร้ายแรงที่กดดันงบประมาณ

ขนาดและโครงสร้างของโครงการ

รถไฟลาว-จีนเป็นรถไฟระหว่างประเทศ เส้นทางเชื่อมคุนหมิงมณฑลยูนนานของจีนกับเวียงจันทน์เมืองหลวงของลาว รวมระยะทาง 1,035 กิโลเมตร ช่วงในประเทศลาวยาว 422 กิโลเมตร เริ่มจากเมืองโบเต็นที่ชายแดนจีนถึงเวียงจันทน์ ลักษณะเป็นเส้นทางรางเดี่ยวเกจมาตรฐานพร้อมไฟฟ้า การก่อสร้างเริ่มในเดือนธันวาคม 2016 ใช้เวลา 5 ปี เปิดให้บริการในเดือนธันวาคม 2021

ภูมิประเทศเป็นภูเขาสูงชัน เฉพาะช่วงประเทศลาวต้องสร้างอุโมงค์ 75 แห่งและสะพาน 167 แห่ง อุโมงค์คิดเป็น 47% ของเส้นทาง สะพานคิดเป็น 15% ความท้าทายทางเทคนิคขนาดใหญ่ทำให้ต้นทุนโครงการสูงมหาศาล

ต้นทุนโครงการอยู่ที่ประมาณ 6 พันล้านดอลลาร์สหรัฐ ตัวเลขนี้เทียบเท่า 1 ใน 3 ของ GDP ของลาว หน่วยงานดำเนินโครงการคือบริษัทร่วมทุน Laos-China Railway Company (LCRC) จีนถือหุ้น 70% และลาวถือหุ้น 30% โครงสร้างเงินทุนแบ่งเป็นหนี้สิน 60% และทุนจดทะเบียน 40% เงินกู้ประมาณ 3.6 พันล้านดอลลาร์สหรัฐมาจากธนาคารนำเข้า-ส่งออกของจีน

ปัญหาสำคัญของรัฐบาลลาวคือ แม้แต่ทุนจดทะเบียนประมาณ 730 ล้านดอลลาร์สหรัฐก็หาเงินจากงบประมาณไม่ได้ รัฐบาลจ่ายจากงบประมาณแห่งชาติ 250 ล้านดอลลาร์สหรัฐ ส่วนที่ขาดอีก 480 ล้านดอลลาร์สหรัฐต้องกู้จากธนาคารนำเข้า-ส่งออกของจีน สถานการณ์นี้หมายถึงภาระหนี้สินซ้อนสอง

ผลการดำเนินงานที่โดดเด่น

การขนส่งทางรถไฟเติบโตอย่างรวดเร็ว จนถึงเดือนธันวาคม 2024 มีผู้โดยสารสะสม 43 ล้านคนขึ้นไป ปริมาณการขนส่งสินค้าอยู่ที่ 48.3 ล้านตัน ณ เดือนกันยายน 2025 ปริมาณการขนส่งสินค้าสะสมเกิน 67.6 ล้านตัน โดย 15 ล้านตันเป็นการขนส่งข้ามพรมแดน

ประสิทธิภาพการขนส่งดีขึ้นอย่างมาก ต้นทุนการขนส่งทางบกระหว่างเวียงจันทน์-คุนหมิงลดลง 40-50% เวลาการขนส่งก็สั้นลงมาก ประเภทสินค้าที่ขนส่งเพิ่มจาก 500 รายการตอนเปิดให้บริการเป็นกว่า 3,000 รายการ ลาวส่งออกยางธรรมชาติ มันสำปะหลัง ผลไม้เขตร้อน จีนส่งมาอุปกรณ์อิเล็กทรอนิกส์ สินค้าอุปโภคบริโภค รถยนต์

มูลค่าการค้าระหว่างจีน-ลาวในปี 2023 ถึง 71 พันล้านดอลลาร์สหรัฐ เพิ่มขึ้น 26.6% จากปีก่อน ในช่วงมกราคม-พฤษภาคม 2025 มูลค่าสินค้าขนส่งเกิน 14 พันล้านดอลลาร์สหรัฐ เพิ่มขึ้น 33.2% เมื่อเทียบกับช่วงเดียวกันของปีก่อน

ผลกระทบด้านการท่องเที่ยวก็เด่นชัดเช่นกัน จำนวนนักท่องเที่ยวต่างชาติเพิ่มจาก 1.3 ล้านคนในปี 2022 เป็น 3.4 ล้านคนในปี 2023 ผู้โดยสารในเขตประเทศลาวเพิ่มจาก 1 ล้านคนในปี 2022 เป็น 1.8 ล้านคนในปี 2023 เส้นทางหลวงพระบาง-เวียงจันทน์เคยใช้เวลา 6-12 ชั่วโมงทางถนน ตอนนี้ใช้รถไฟเพียง 2 ชั่วโมง

ในช่วงก่อสร้างมีการจ้างงานประมาณ 110,000 ตำแหน่ง ผู้ได้รับการฝึกอบรมเทคนิคด้านการก่อสร้างรถไฟมีประมาณ 12,000 คน หลังเปิดให้บริการโครงการสร้างงานใหม่ในด้านโลจิสติกส์ การค้า และบริการท่องเที่ยว

ปัญหาวิกฤตหนี้สินที่รุนแรง

เบื้องหลังความสำเร็จด้านการดำเนินงาน ประเทศลาวกำลังตกอยู่ในวิกฤตหนี้สินร้ายแรง หนี้สาธารณะและหนี้ที่รัฐบาลค้ำประกันรวมกันเกิน 100% ของ GDP รัฐบาลใช้รายได้มากกว่าครึ่งหนึ่งเพื่อชำระหนี้ สถานการณ์นี้ผิดปกติอย่างมาก

โครงการรถไฟมูลค่า 60 พันล้านดอลลาร์สหรัฐถูกมองว่าเป็นสัญลักษณ์ของปัญหาหนี้สิน แต่ Lowy Institute ในออสเตรเลียวิเคราะห์ว่า ภาระหนี้สินของลาวส่วนใหญ่มาจากการลงทุนมากเกินไปในภาคพลังงานน้ำที่ขาดการวางแผน โครงการพลังงานน้ำก็ใช้เงินกู้จากจีนเช่นกัน รัฐบาลลาวลงทุนในโครงการรถไฟเพียง 30% มีมุมมองว่าบทบาทของรถไฟในวิกฤตหนี้สินโดยรวม “ถูกจำกัด” อยู่ในระดับหนึ่ง

แก่นแท้ของปัญหาไม่ใช่โครงการใดโครงการหนึ่ง ปัญหาคือความเปราะบางเชิงโครงสร้างที่แฝงอยู่ในรูปแบบการพัฒนาของลาวเอง ลาวพึ่งพาเงินกู้จำนวนมหาศาลจากจีนเพื่อพัฒนาประเทศ แต่ลาวไม่ได้วางแผนความสามารถในการชำระคืน ลาวไม่ได้วางแผนการดูดซับการลงทุนอย่างเหมาะสม

จุดที่น่ากังวลที่สุดคือ แม้รถไฟสร้างผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจ แต่นักวิเคราะห์มองว่าลาวไม่สามารถหลุดพ้นจากวิกฤตหนี้สินได้ด้วยตนเอง ลาวต้องได้รับการบรรเทาหนี้สินขนาดใหญ่จากจีน ในสถานการณ์ปัจจุบัน ยังไม่มีการปรับโครงสร้างหนี้อย่างเป็นทางการผ่าน IMF หรือองค์กรอื่น ลาวและจีนกำลังใช้กลยุทธ์ “extend and pretend (ทำเป็นมองไม่เห็น)” กลยุทธ์นี้ขยายเวลาชำระหนี้แบบชั่วคราวทุกปี นักวิเคราะห์วิพากษ์วิจารณ์แนวทางนี้

แนวทางนี้หลีกเลี่ยงการผิดนัดชำระหนี้อย่างเป็นทางการ แต่ทำให้วิกฤตยืดเยื้อ ลาวจะอยู่ในสถานะที่เปราะบางอย่างมากต่อภาวะเศรษฐกิจกระทบเพิ่มเติม นักวิเคราะห์เตือนว่าอาจนำไปสู่ “ทศวรรษที่สูญเสีย” การพัฒนาเศรษฐกิจอาจหยุดชะงัก

ความไม่สมดุลในการกระจายผลประโยชน์

มูลค่าทางเศรษฐกิจที่รถไฟสร้างขึ้นไปอยู่ในมือของใคร Lowy Institute และ Voice of America ของสหรัฐฯ รายงานผลการวิเคราะห์ที่สำคัญอย่างยิ่ง คือ “สินค้าส่วนใหญ่ที่ใช้รถไฟส่งออกไปจีนไม่ได้มาจากบริษัทลาว สินค้าเหล่านี้มาจากบริษัทจีนที่ดำเนินการในลาว”

มูลค่าการส่งออกรวมของลาวเพิ่มขึ้นจริงหลังเปิดให้บริการรถไฟ แต่กำไรส่วนใหญ่มีแนวโน้มที่จะไหลกลับไปยังบริษัทจีนที่ลงทุนในภาคทรัพยากรและเกษตรกรรมของลาว โครงสร้างพื้นฐานนี้ไม่ได้เป็นฐานสำหรับการพัฒนาอุตสาหกรรมการส่งออกของลาวเอง รถไฟทำหน้าที่เป็นท่อส่งที่ช่วยให้ทุนจีนนำกำไรและทรัพยากรที่ได้จากในลาวกลับไปจีนอย่างมีประสิทธิภาพ

ลาวต้องแบกรับความเสี่ยงจากหนี้สินมหาศาลของประเทศโดยสังคมโดยรวม ผลประโยชน์ส่วนใหญ่ที่สร้างจากโครงสร้างพื้นฐานถูกทุนต่างชาติได้ไปและไหลออกนอกประเทศ

แรงกดดันทางการเงินที่รุนแรงบังคับให้รัฐบาลลาวขายสินทรัพย์เชิงกลยุทธ์ของชาติ ตัวอย่างที่เป็นสัญลักษณ์ที่สุดคือการขายหุ้น 90% ของธุรกิจเครือข่ายส่งไฟฟ้าของรัฐวิสาหกิจพลังงานให้กับรัฐวิสาหกิจจีน รัฐบาลต้องการเงินชำระหนี้ กรณีนี้เป็นหลักฐานที่ชัดเจนว่าอธิปไตยทางเศรษฐกิจของประเทศกำลังถูกโอนเพื่อแลกกับการอยู่รอดทางการเงิน

ต้นทุนด้านมนุษย์และสิ่งแวดล้อม

ยังมีต้นทุนที่วัดไม่ได้จากตัวเลขทางเศรษฐกิจหรือการเงิน โครงการเวนคืนที่ดินมากกว่า 3,800 เฮกตาร์ ประมาณ 4,411 ครัวเรือนถูกบังคับให้ย้ายที่อยู่ รายงานหลายฉบับบันทึกว่าการชดเชยให้แก่ผู้ได้รับผลกระทบไม่ทันเวลาและไม่เป็นธรรม การจ่ายเงินชดเชยล่าช้าหลายปี จำนวนเงินที่เสนอไม่เพียงพอ ณ ปี 2021 ยังมี 371 ครัวเรือนที่ยังไม่ได้รับการชดเชย

สำหรับชุมชนชนบทหลายแห่ง การสูญเสียที่ดินการเกษตรหมายถึงการสูญเสียอาหารและแหล่งรายได้โดยตรง ผู้ได้รับผลกระทบบางคนให้การว่า เมื่อก่อนพวกเขาสามารถปลูกข้าวเลี้ยงตัวเองได้ตลอดทั้งปีและยังมีส่วนเกินขาย แต่หลังถูกเอาที่ดินไป ผลผลิตข้าวที่เหลือเพียงพอกับการบริโภคในครัวเรือนเท่านั้น

งานก่อสร้างก่อให้เกิดปัญหาสิ่งแวดล้อมหลายอย่าง มีรายงานเรื่องมลพิษทางน้ำจากน้ำทิ้งในพื้นที่ก่อสร้าง แหล่งน้ำที่ชุมชนท้องถิ่นใช้ถูกตัดขาด ปัญหาเหล่านี้ส่งผลกระทบโดยตรงต่อสุขภาพของผู้คนและผลผลิตทางการเกษตร

โครงการนี้เปิดเผยข้อบกพร่องร้ายแรงด้านมาตรการคุ้มครองสิ่งแวดล้อมและสังคม ธนาคารนำเข้า-ส่งออกของจีนเป็นแหล่งเงินกู้ ธนาคารมีนโยบายให้ประเทศผู้กู้ใช้กฎหมายภายในของตนเองบังคับใช้มาตรการคุ้มครอง ลาวมีกฎหมายที่เกี่ยวข้อง แต่การบังคับใช้ “ไม่เพียงพอและขาดความสอดคล้อง”

ความเป็นไปได้และความท้าทายในอนาคต

World Bank ประมาณการว่า รถไฟลาว-จีนมีศักยภาพที่จะเพิ่มรายได้รวมของลาวได้สูงสุด 21% ในระยะยาว เพื่อให้ศักยภาพนี้เป็นจริง รัฐบาลลาวต้องดำเนินการปฏิรูปเสริมอย่างจริงจัง

การอำนวยความสะดวกด้านการค้าเป็นสิ่งจำเป็น ขั้นตอนศุลกากรต้องทำให้ง่ายขึ้นและทันสมัยขึ้น เครือข่ายถนนต้องเชื่อมฐานการผลิตกับสถานีรถไฟ กฎระเบียบต้องผ่อนคลายเพื่อดึงดูดการลงทุนและปรับปรุงสภาพแวดล้อมทางธุรกิจ โครงสร้างพื้นฐานทางกายภาพสร้างเสร็จแล้ว ตอนนี้ต้องปฏิรูประบบและนโยบายเพื่อใช้ประโยชน์จากมัน

สำหรับปัญหาหนี้สิน Lowy Institute และองค์กรอื่นๆ แนะนำให้ลาวและจีนเริ่มการเจรจากับ IMF กระบวนการที่ IMF นำจะให้การวิเคราะห์ทางเทคนิคที่เป็นกลางเกี่ยวกับสถานการณ์หนี้สิน IMF จะกำหนดเงื่อนไขนโยบายเพื่อแก้ไขข้อบกพร่องด้านธรรมาภิบาล กระบวนการนี้จะเปิดทางให้ได้รับเงินกู้ดอกเบี้ยต่ำจากผู้ให้กู้รายอื่น

สรุป

รถไฟลาว-จีนเป็นเส้นเลือดใหญ่การขนส่งสมัยใหม่ที่เชื่อมลาวกับภูมิภาค รถไฟมีศักยภาพมหาศาล โครงการสร้างกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่เป็นรูปธรรม เช่น การเพิ่มขึ้นของปริมาณการค้าและนักท่องเที่ยว และการสร้างงานใหม่

แต่ในขณะนี้ ศักยภาพที่สดใสนั้นถูกปกคลุมด้วยเงา ภาระหนี้สินอาจบดขยี้ประเทศ การกระจายผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจไม่สมดุล ต้นทุนทางสังคมและสิ่งแวดล้อมร้ายแรง ลาวจะเชื่อมโยง “การเชื่อมต่อ” ทางกายภาพที่ได้มาใหม่ให้เป็น “ความมั่งคั่ง” ที่แท้จริงและยั่งยืนสำหรับคนทั้งประเทศได้หรือไม่ คำตอบขึ้นอยู่กับการตอบสนองด้านนโยบายและความสามารถในการดำเนินการปฏิรูปในอนาคต

ลิงก์บทความอ้างอิง

• Boten–Vientiane railway – Wikipedia
• The-Laos-China-Railway.pdf – The European Institute for Asian Studies
• China-financed Laos railway expands Beijing’s reach in Southeast Asia – Voice of America
• Trapped in debt: China’s role in Laos’ economic crisis – Lowy Institute
• Laos risks lost decade unless China provides debt relief – Lowy Institute